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法規解讀

李佐軍:推進供給側改革要做好供給管理

來源: 《上海證券報》2016年03月04日   作者: 李佐軍   ca88会员登录: 2016年03月07日

去年中央經濟工作會議就今年如何做好供給管理作了非常明確的部署,強調“主要是抓好去産能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板五大任務”。在五大任務中,去産能、去庫存、去杠杆“三去”是重點和難點,是對過去多年形成的實體經濟産能存量、房地産庫存、債務存量的革命性調整。

去産能是供給管理工作的重中之重,要做好去産能工作,必須解決好如下三個關鍵問題:一是去産能要處理好政府與市場的關系;二是去産能必須改革幹部考核制度;三是去産能要注意防控風險。

針對實體經濟企業的高成本問題,一方面要通過供給側改革降低制度性交易成本、稅費成本、財務成本、電力成本、物流成本等,另一方面要通過創新驅動、産業升級、拓寬視野等,提高國際競爭力,以消化成本升高帶來的挑戰。一要深化體制改革,降低制度性交易成本等成本,二要實施創新驅動戰略,提高國際競爭力,三要加快推進産業和産品升級,開拓“藍海”,四要拓寬視野,尋找低成本要素新來源。

“補短板”要重點補好生態和貧困兩個短板。一方面,要補好生態短板。我國生態環境短板主要表現爲大氣、水、土壤等汙染比較嚴重,資源能源的利用率比較低,能源結構不夠合理,煤炭消費占整體能源消費的比例較高,生態退化較爲嚴重,比如沙漠化、水土流失等。另一方面,要補好農村貧困短板。農村是中國二元社會結構中的短板,農村貧困則是短板中的短板。十八屆五中全會審議通過的十三五規劃建議明確要實施脫貧攻堅工程。

“去産能、去庫存、去杠杆”是今年供給管理的中心工作。其實,還有一項重要而緊迫的工作是“去超建”。去超建指減少基礎設施建設領域的超前建設、超量建設、超大建設、超標建設等“四超”問題。其中,“超前建設”是指基礎設施的過度超前建設。“超量建設”是指部分基礎設施的建設數量過多,超過正常需求,造成較多閑置和浪費。“超大建設”是指基礎設施建設超過本地市場需求,以致不能維持基本的盈虧平衡。“超標建設”是指基礎設施建設的標准過高,超越經濟發展的階段,也超過了政府和居民的支付能力。“四超”現象在基礎設施建設中不同程度地存在,必須引起高度重視。

供給側改革是改革制度,改革制度需要一個過程,當下還面臨迫切的供給管理任務。供給管理是指針對供給側問題而開展的管理。“去産能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板”並非改革制度,不屬于供給側改革範疇,而屬于供給管理範疇。因此,在推進供給側改革的同時,還要做好供給管理。

中央經濟工作會議明確“三去一降一補”的供給管理重點任務

2015年12月召開的中央經濟工作會議就2016年如何做好供給管理作了非常明確的部署,強調“主要是抓好去産能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板五大任務”。

一是“去産能”,即淘汰實體經濟的落後産能。多年來,鋼鐵、水泥、建材、電解鋁、玻璃、造船等重化工行業的産能利用率只有70%左右,造成了大量的資源浪費。要通過供給管理,淘汰落後産能,使有限的資源用在刀刃上,從而爲新興産業的發展騰出空間;加快破産清算案件審理;制定和實施財稅支持、不良資産處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策;做好職工安置工作等。

二是“去庫存”,即減少房地産行業的庫存。房地産行業經過多年來高歌猛進式的發展,已經形成了供嚴重大于求的局面,房地産企業只有消化好庫存,才能輕裝前行。故要通過供給管理,加快農民工市民化進程,擴大房地産有效需求;允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶,把公租房擴大到非戶籍人口;鼓勵房地産開發企業順應市場規律調整營銷策略,適當降低商品住房價格;取消過時的限制性措施等。

三是“去杠杆”,即降低政府和企業的負債水平。這是針對中國經濟多年來負債率過高、金融風險壓力較大而制定的措施,通過去杠杆把風險控制在可控範圍內,實現中國經濟的平穩健康發展。爲此,要對信用違約依法處置;有效化解地方政府債務風險;抓緊開展金融風險專項整治,堅決遏制非法集資蔓延勢頭,堅決守住不發生系統性和區域性風險的底線。

四是“降成本”,即降低實體經濟企業的成本。當前實體經濟企業的核心困難是市場需求隨著經濟下行而縮小以及高成本的挑戰,這兩方面使很多企業效益下降,一部分企業甚至處于生死存亡的境地。要想解決這個問題,就要降低實體經濟企業成本,特別是制度性交易成本、稅費成本、財務成本、電力成本和物流成本等,通過降低成本爲實體經濟贏得發展的空間。

五是“補短板”,即在一些被忽視或滯後領域增加有效供給。有效供給,即有市場需求、符合消費結構升級方向以及能夠産生合理回報的供給。可以進一步通過精准扶貧、促進企業技術進步、提升人力資本、發展綠色經濟等多項途徑增加有效供給。因此,要打好脫貧攻堅戰;支持企業技術改造和設備更新;培育發展新産業;補齊軟硬基礎設施短板;加大投資于人的力度;繼續抓好農業生産,保障農産品有效供給等。

“三去”是一場存量革命

在五大任務中,去産能、去庫存、去杠杆“三去”是重點和難點,是對過去多年形成的實體經濟産能存量、房地産庫存、債務存量的革命性調整。

“三去”是針對過去三十多年來形成的“五高”(高速度、高投資、高消耗、高汙染、高排放)而采取的措施,是對症施治之策。“五高”發展模式在帶來經濟增長和綜合國力提升的同時,也帶來了産能過剩、房地産高庫存、債務負擔大等問題。這些存量問題已成爲阻礙中國經濟社會發展的重要因素,到了必須解決的時候了。因爲如果這些存量問題不解決,將浪費大量資源,扭曲價格信號,惡化資源配置,阻礙新興産業的成長。

供給側“三去”是一項挑戰性很大的工作。與培育增量相比,調整或去掉存量難度更大。因爲存量涉及既得利益,去掉存量意味著一些既得利益的喪失;存量涉及“路徑依賴”,調整或去掉存量意味著要擺脫既有路徑;存量涉及觀念和情感,調整或去掉存量意味著改變觀念和擺脫對熟悉事物的依戀;存量涉及風險,調整或去掉存量意味著風險的暴露。推進“三去”說明我們敢于面對問題和解決問題。

“去産能”主要針對實體經濟領域。鋼鐵、電解鋁、水泥等行業産能利用率低,故要通過去産能,淘汰落後産能,優化供給結構,爲培育新産能掃清障礙。去産能要注意四點:一是尊重市場,由企業主導去産能;二是分類處置,避免“一刀切”,鼓勵多兼並重組;三是依法處置,即按規則、按程序處置不良資産;四是穩妥推進,要完善財稅支持、專項獎補等配套政策,做好職工安置等工作。

“去庫存”主要針對房地産行業。房地産去庫存要注意五點:一是房地産去庫存是一個較長過程,要做好打持久戰准備;二是房地産有一部分庫存按經濟規則是永遠不可能去掉的,因要考慮成本代價;三是要將降價和減少新的無效供給作爲去庫存的主要手段;四是要認識到去庫存只是房地産去泡沫的手段之一;五是要通過改革土地制度、財稅制度、金融制度、預售制度等解決房地産發展的深層問題。

“去杠杆”主要針對金融領域。去杠杆的目的是爲了避免出現大的系統性風險。去杠杆要注意六點:一是要摸清家底,了解真實的杠杆率;二是要完善全口徑政府債務管理,嚴控債務增量;三是要加強全方位監管和風險監測預警,規範各類融資行爲;四是要依法處置信用違約,妥善處理風險案件;五是要做好地方政府存量債務置換工作,防範道德風險;六是以可控方法和節奏主動釋放一些債務風險,淘汰或重組僵屍企業,避免風險的累積。

“去産能”是供給管理工作的重中之重

去産能是供給管理工作的重中之重,要做好去産能工作,必須解決好如下三個關鍵問題。

第一,去産能要處理好政府與市場的關系。

去産能首先要發揮好市場在配置資源中的決定性作用。造成産能過剩的一個重要原因是政府主導型經濟體制和GDP導向幹部考核制度。正因爲市場化改革沒有到位,才導致企業不能完全按照市場規律來規劃産能,而是按照行政命令來擴大産能,由此導致産能與市場需求脫節。因此,去産能的根本出路在于深化市場化改革,讓市場在資源配置中發揮決定性作用。首先,要讓市場主體真正按照市場規律和市場需求組織生産;其次,要推動價格機制改革,實現生産要素價格的完全市場化,避免不合理的價格信號對産業發展帶來錯誤誘導;三是引導政府切實轉變職能,尊重市場規律,不強迫企業擴大生産規模。

去産能還要更好地發揮政府的作用。單純靠市場去産能也存在缺陷:一是市場自我調節的周期太長;二是去産能帶來的失業、債務、呆壞賬等問題,僅靠市場無法解決。因此,在去産能過程中還要更好地發揮政府的作用:首先,要加快完善相關法律法規,使去産能有法可依、有章可循;其次,要加快制定和完善相關的行業標准,特別是技術標准、安全標准和環保標准,通過提高標准引導企業主動淘汰落後産能;再次,要制定合理的財稅、金融、土地政策,做好基本的社會保障工作;最後,要加強協調與管理,妥善處理好去産能中面臨的各種複雜問題。

第二,去産能必須改革幹部考核制度。

産能過剩源于粗放的發展模式,而粗放的發展模式源于幹部考核制度。如果不改變幹部考核制度,發展模式就不可能改變,産能過剩就不能解決。政府的主要職責是提供産權保護、福利保障、環境保護等公共服務,爲企業創造一個公平競爭的市場環境,因此對幹部的考核應緊緊圍繞公共服務展開,而不是主要圍繞GDP增長展開。

改革幹部考核制度,就要降低GDP、工業增加值、固定資産投資、財政收入等指標的考核權重,提高生態環境、資源節約和能源效率、民生類指標的考核權重。當然這項改革能否順利推進,還有賴于政治體制改革的推進。

第三,去産能要注意防控風險。

淘汰落後産能會産生如下風險:首先,淘汰落後産能,如果沒有其他接續産業跟上,會導致短期經濟增長速度下滑。其次,在市場經濟條件下,淘汰落後産能與形成新産能應是同步的,但在目前情況下,淘汰落後産能與形成新産能可能不同步,由此導致産業和産品可能出現斷檔。再次,地方財政收入出現下降。特別是對那些落後産能集中又缺乏現代接續産業的地區來說,淘汰落後産能,將大幅減少財政收入。還有,金融信貸風險增加,在淘汰落後産能過程中,部分企業會破産,部分生産線會被淘汰,由此引發企業資金鏈的風險,進而增加銀行信貸風險。最後,淘汰落後産能,會淘汰部分企業,導致就業崗位減少,下崗人員增加。

針對以上淘汰落後産能過程中的風險,有兩種處置思路:一種是嚴防死守,以寬松政策不斷輸血,不打破剛性兌付,不退出和重組“僵屍企業”;另一種是以可控方式和節奏主動釋放風險,以壯士斷腕的決心,打破剛性兌付,退出和重組“僵屍企業”,同時做好社會政策托底工作,將風險控制在有限範圍內。

前一種方式短期好看,但長期系統性風險很大,後一種方式短期有陣痛,但長期可避免系統性風險。中央“十三五”規劃建議按照“兩害相權取其輕”的原則,提出“以可控方式和節奏主動釋放風險”,這說明已明確要嘗試後一種處置思路。

如何以可控方式和節奏主動釋放淘汰落後産能中的風險?一是加強統籌規劃。淘汰落後産能涉及多個部門,各部門要加強統籌協調,制定科學的工作方案。針對不同行業進行分類處理,要把握好淘汰的節奏。二是加快培育接續産業。關鍵是加快開發具有自主知識産權的新技術和附加值較高、具有市場競爭力的新産品。三是深化“銀政企”協作。建立淘汰落後産能的“銀政企”合作機制,三方定期進行溝通與協調。四是加大財政和金融政策支持力度。建立財政專項資金,對相關企業進行扶持。制定財稅、金融和土地等激勵政策,鼓勵企業主動淘汰落後産能。五是保障企業職工的權益。爲下崗職工提供必要的經濟補償,提供最低生活保障。加大培訓力度,提升下崗職工的再就業能力,妥善安置好下崗職工。

“降成本”要打組合拳

針對實體經濟企業的高成本問題,一方面要通過供給側改革降低制度性交易成本、稅費成本、財務成本、電力成本、物流成本等,另一方面要通過創新驅動、産業升級、拓寬視野等,提高國際競爭力,以消化成本升高帶來的挑戰。

其一,深化體制改革,降低制度性交易成本等成本。

生産要素成本和節能減排成本上升大多有其必然性和合理性,政府在降低這兩類成本方面能施展的空間有限,但在降低制度性交易成本方面則大有可爲、潛力較大。降低制度性交易成本的基本途徑是深化改革。第一,政府可以通過深化流通體制改革和路橋等收費制度改革,合理確定收費期限和標准,降低企業和民衆的物流成本和通行成本。第二,加快推進稅費制度改革,下決心降低企業和個人的稅費負擔。第三,在加強知識産權保護的同時,盡可能降低各個環節的收費,爲知識産權購買者提供補貼和優惠,降低知識産權保護和購買成本。第四,堅決打擊向企業吃拿卡要的違規腐敗行爲,減少行政審批,提高政府工作效率,建設誠信社會,降低企業和個人的其他無形交易成本。

其二,實施創新驅動戰略,提高國際競爭力。

企業産品升級需要要素升級來支撐,因此必須實施創新驅動戰略,推進要素升級,提高國際競爭力。要素升級包括技術進步、人力資本增加和信息化等。在推進要素升級、實施創新驅動方面,政府應采取如下措施:首先,圍繞産業升級的方向,加大對相關技術研發和推廣應用的投入和支持力度,對重大共性技術組織聯合攻關,對推廣應用給予政策扶持;其次,在全國範圍內通過多種形式組織針對産業升級的人才和技術工人大培訓,並大力引進相關領域的高端人才,並給其相應待遇;最後,建立全國性分行業、分區域的産業升級信息網絡,爲産業升級相關行業、企業和人員提供信息服務。

其三,加快推進産業和産品升級,開拓“藍海”。

原有的較低附加值的産業和産品已難以消化不斷升高的各種成本,出路在于加快推進産業和産品升級,大力發展技術或知識密集型的高附加值産業和産品,開拓“藍海”。加快推進産業和産品升級,政府應做好如下工作:一是針對不同行業特點,出台各主要行業促進産業升級的指導意見;二是修改完善《産業結構調整指導目錄》,從産業升級角度考慮增加更多內容;三是有關部門可以選擇一些有代表性的地區或行業開展産業升級試點,爲其他地區或行業提供典型示範;四是有關部門可以建立一個全國産業升級項目數據庫,爲企業投資決策提供信息服務。

其四,拓寬視野,尋找低成本要素新來源。

在國內生産要素成本上升的情況下,如果我們將視野放寬一些,還可以在國際上尋找低成本要素的新來源。因此,我們可以采取如下措施:一是利用國際經濟格局調整機會,加快“走出去”的步伐,特別是開展一些收購兼並活動,通過其他國家的企業利用當地的低成本生産要素組織生産;二是充分發揮我國建設産業園區的經驗,到要素成本更低的發展中國家去合作建設産業園區,利用當地的低成本生産要素加工制造中國品牌的産品;三是加快培育中國主導的跨國公司,通過跨國公司的全球生産網絡,利用其他國家的低成本生産要素生産。

“補短板”要重點補好生態和貧困兩個短板

一方面,要補好生態短板。

我國生態環境的短板主要表現爲:一、大氣、水、土壤等汙染比較嚴重;二、資源能源的利用率比較低,能源結構不夠合理,煤炭消費占整體能源消費的比例較高;三、生態退化較爲嚴重,比如沙漠化、水土流失等。

建設生態文明的重點是從源頭控制和減少資源能源消耗和環境汙染排放,要做到這一點就必須提高全要素生産率,而提高全要素生産率正是供給側改革的要義。供給側改革包括所有可以提高效率的改革,可分爲針對主體的改革、針對要素的改革、針對結構的改革。

首先,推進針對主體的改革,推動生態文明建設。生態文明建設需要全社會各個主體的共同行動,若每個主體都能采取節約資源、治理環境、愛護生態的行動,則生態文明建設必成。而要調動各主體建設生態文明的積極性,一方面要制定激勵政策,另一方面要推進各主體自身的改革,消除其浪費資源、破壞環境的制度根源。改革重點是國有企業改革和政府改革。對國有企業來說,要通過混合所有制改革、國有資産管理體制改革、國有資産收益分配制度改革、公司治理制度改革等,減少和抑制壟斷,減少資源消耗和浪費,促進生態文明建設。對政府來說,要通過以“簡政放權、放管結合、優化服務”等爲重點的行政管理制度改革、政府機構改革、審批制度改革等,轉變職能,精簡機構和人員,減少對市場的直接幹預,激發企業創新活力,提高政府效率,減少企業和政府對資源環境的依賴,促進生態文明建設。

其次,推進針對生産要素的改革,推動生態文明建設。要重點推進如下針對要素有效投入和要素升級的改革,特別是符合供給側改革要義的促進要素升級方面的改革:通過推進科技制度改革,優化科技資源配置,調動科研人員積極性,提高經濟對科技的依賴性,減少經濟對資源環境的依賴性,促進綠色低碳技術的進步和綠色低碳産業的發展;通過推進教育人才制度改革,不斷提高全民素質,增加人力資本,實現人才各得其所、各盡其才,提高勞動生産率,降低資源能源消耗率;通過金融制度改革,減少貨幣超發,優化資金配置,降低企業融資成本,發展綠色金融;通過土地制度改革,抑制土地財政,優化土地資源配置,減少土地浪費,提高土地利用效率;通過資源産權制度改革,明確資源保護主體和責任,避免“公地悲劇”,減少資源消耗和浪費;通過環境制度改革,明確環境治理和生態建設主體和責任,劃定生態紅線,推進生態環境産品交易,遏制環境汙染惡化趨勢。

再次,推進針對結構的改革,推動生態文明建設。阻礙結構優化的制度很多,如戶籍制度、城鄉差別福利保障制度、城鄉不統一土地制度、行政區劃制度等。因此,必須加快推進戶籍制度改革,消除人口自由流動的障礙,推進農民市民化,使更多農民分享現代城市文明;加快推進城鄉差別福利保障制度改革,盡快形成城鄉統一的養老、醫療衛生、低保、公共服務等制度;加快推進土地制度改革,建設城鄉統一的建設用地市場,保障農民土地權益,優化土地資源配置;推進行政區劃制度改革,如推進省直管縣、大鎮改革等,減少管理層級,實現責權利對稱。通過這些針對結構的改革,以促進結構優化,提高效率,減少資源消耗和環境汙染,推進生態文明建設。

另一方面,要補好農村貧困短板。

農村是中國二元社會結構中的短板,農村貧困則是短板中的短板。十八屆五中全會審議通過的十三五規劃建議明確要實施脫貧攻堅工程。

按照2014年可變價每人每年低于2800元的國內貧困標准計算,根據2014年國家統計局的統計監測公報數,我國還有7017萬現行標准下的貧困人口。根據十三五規劃建議,2020年我國要全面建成小康社會,就必須實現全部脫貧,6年時間,平均每年要減貧1170萬,平均每月要減貧100萬,時間非常緊迫,任務非常艱巨。

農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。必須充分發揮政治優勢和制度優勢,堅決打贏脫貧攻堅戰。實施脫貧攻堅工程,實施精准扶貧、精准脫貧,分類扶持貧困家庭,探索對貧困人口實行資産收益扶持制度,實施資産收益扶持制度,實行脫貧工作責任制。

7017萬貧困人口要一個一個地解決,只有這樣才能全面建成小康社會。全面脫貧要多途徑進行:第一,産業脫貧,即通過發展農村産業,解決貧困人口的就業問題,解決其中的3000萬人脫貧;第二,轉移就業脫貧,即將貧困農村的富余勞動力轉移到更爲發達的地區就業,解決其中的 1000萬人脫貧;第三,異地搬遷脫貧,即將那些區位條件差、交通落後、生態環境惡劣的貧困農村居民整體搬遷移民到經濟條件較好的地區,解決其中的1000萬人脫貧;第四,社保政策兜底脫貧,即通過社會福利保障等措施,將其余2000萬貧困人口全部脫貧。

不要忽視“去超建”

“去産能、去庫存、去杠杆”是2016年供給管理的中心工作。其實,還有一項同樣重要而緊迫的工作,那就是“去超建”。去超建是筆者提出的新概念,是指減少基礎設施建設領域的超前建設、超量建設、超大建設、超標建設等“四超”問題。

其中,“超前建設”是指基礎設施的過度超前建設。基礎設施是國民經濟的“先行官”,適度超前建設是必要的,但過度超前建設違背經濟發展規律,增加了當下的債務壓力。“超量建設”是指部分基礎設施的建設數量過多,超過當前和今後一段時期的正常需求,造成較多閑置和浪費。“超大建設”是指基礎設施建設的單體規模過大,超過本地的市場需求,以致不能維持基本的盈虧平衡。“超標建設”是指基礎設施建設的標准過高,超越經濟發展的階段,也超過了政府和居民的支付能力。“四超”現象在基礎設施建設中不同程度地存在,必須引起高度重視。

當然,去超建並不是要否定正常的基礎設施建設,而是要減少和控制違背經濟發展規律、超越經濟發展階段、超出政府和民衆經濟承受力的基礎設施建設。

在過去多年的需求管理中,投資是經濟發展“三駕馬車”中的主要馬車。而投資主要包括實體經濟投資、房地産投資和基礎設施建設投資三方面。在瘋狂的投資拉動中,實體經濟領域出現了産能過剩,房地産領域出現了高庫存,基礎設施建設領域出現了“四超”問題。針對這些問題,2015年底召開的中央經濟工作會議強調要“去産能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板”。

在做好以上“三去一降一補”同時,不要忽視去超建,因爲:一則由于許多實體經濟與基礎設施建設是上下遊或配套關系,去超建與去産能相輔相成,許多實體經濟的産能過剩是由基礎設施建設的超建帶來的;二則許多房地産與基礎設施建設相伴而生,減少超建也可減少新增房地産庫存;三則去超建有利于去杠杆,只有減少基礎設施的“四超”建設,才能減少新增債務,緩解存量債務。

基礎設施的“四超”問題有著深刻的根源,主要與政府主導經濟體制和GDP導向考核制度有關。在政府主導經濟體制下,政府成了經濟主體,在增加政績和財政收入的驅動下,將基礎設施建設公共服務當成了顯示政績的經濟工作,“比學趕幫超”,不顧經濟發展階段和當下經濟可承受力,竭力追求基礎設施建設的“高大上”。同時,GDP導向考核制度起到了推波助瀾的作用。由于基礎設施建設體量大、融資易、帶動相關産業的能力強,對GDP 增長貢獻大而快,故成爲很多地方政府追求政績的首選。而且,基礎設施建設既形象突出,又易獲得當地民衆的支持,更是誘導了“四超”。

去超建是一項複雜而緊迫的工作,要注意以下幾點:一是要高度重視去超建工作,將它與去産能、去庫存、去杠杆協同推進;二是要分類去超建,區分不同行業、不同地區、不同程度的基礎設施超建問題,采取針對性措施;三是從根源入手去超建,通過推進政府管理制度、幹部考核制度改革等來釜底抽薪;四是要處理好去超建過程中可能引發的人員安置、債務兌付等問題;五是要將去超建與優化基礎設施結構結合,加減乘除並舉,盡快形成科學合理的基礎設施體系。

 

(作者:國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員 李佐軍)

 

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